伊春市团市委副书记 于 笑
论文摘要 党的十八大作出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，提出了“积极开展基层民主协商”的要求。这对贯彻落实好党的群众路线，充分发挥政协在推进协商民主中的重要作用具有重大意义。因此，深刻认识基层民主协商的重大意义，认清当前基层民主协商实践中存在的主要问题，健全政协基层民主协商制度，完善政协基层民主协商机构，创新政协基层民主协商形式，是我市乃至全国政治协商制度改革中必须思考的重大现实问题。本文据此，主要讨论发挥基层民主协商的重大意义，以及基层民主建设中存在的问题及下一步建议。
关键词 协商民主 基层民主
党的十八大报告提出“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”、“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”等一系列新观点新举措，提出了健全社会主义协商民主制度的概念。这一论断被普遍看作是中国特色社会主义政治体系的制度创新。同时，报告要求，要“积极开展基层民主协商”，这对人民政协事业把基础植根于基层、视野扩大到基层、履职延伸到基层，提出了新要求。
一、实践和发展基层民主协商的重大意义
（一）广纳良言，提高决策科学性。协商民主主张在共同理性讨论的基础上作出民主合法的决策。基层政协委员、各党派人士与生活实际接触广泛，对专业领域研究深入，常常有许多独到见解和独立思想。因此，通过民主协商，较大程度地体现各民主党派和各界代表的意见和主张，能对利弊进行全面权衡，有效避免政策脱离实际，增强决策的科学性和操作性。同时，通过民主协商作出的决定也能有效防止行政权力过分集中和膨胀，有利于推进法治政府、责任政府、服务型政府、廉洁政府建设。
（二）平等协商，实现政治民主性。我市是大城市、大林业、大农村，地域和文化的多样性、差异性比较突出。而民主协商的主体涵盖各党派、各民族、各团体、各阶层等。人民政协的组织形式，能有效整合以上各群体的利益要求和愿望，并能通过视察调研、参政议政、反映社情民意，将社会各群体中个别、分散的意见、愿望，通过协商渠道得到系统、综合地反映，使各种群体的利益要求通过体制内的渠道经常性地、畅通性地得到重视和解决，从而有效地协调各种利益关系，充分体现公民有序的政治参与这一现代民主精神。
（三）凝心聚力，增进社会和谐性。建言献策的实质以承认和尊重利益多元为前提，主张协调各方诉求和关系，适应了市场经济条件下社会利益结构的多元化特点和利益群体政治参与的迫切需要。同时，也能在协商的过程中深化不同群体相互之间的认识，通过发挥“一传十，十传百”的乘法效应，消除更广泛群众的误解，增进干群、党政甚至各行业间的相互理解，其本身就在体现、维护和实现和谐社会的价值目标。
二、实践和发展基层民主协商的现实状况
在我国的政府组织体系中，区、县级党委政府地处基层，直接为基层群众服务，且情况复杂、变化迅速。民主协商在基层实践，能有效弥补基层党委、政府长期囿于具体事务而可能形成的思维模式缺陷，是真正践行科学发展、民主推进的有效保证。
长期以来，包括伊春在内的区县政协都在根据实际，深刻践行协商政治、民主政治，其中不乏许多有益探索。一是制度越加规范。区县党委、政府把基层政协协商作为决策过程的基本环节。同时，通过不断健全和完善协商程序，初步奠定了基层协商民主的制度体系基础。二是内容重点突出。围绕紧扣中心促发展、关注民生促和谐、规范权力促公平等核心问题开展协商，进一步规范权力运行，促进社会公平正义。三是形式创新多样。不断丰富立法听证、民主恳谈、公共论坛、网络论坛等其他渠道，实现了专题协商与多种协商、会议协商与现场协商相结合，在推动公民与政府对话沟通等方面发挥着重要作用。四是协商效果明显。实践中，政协通过提出科学意见建议、建立跟踪督办机制、反馈办理落实情况等，逐渐推动了政治协商成果转化各项基础性工作，初步奠定了基层协商民主的实践基础。
在基层实践过程中，也存在许多问题和不足。一是认识存在偏差。随着经济社会的不断发展，党委政府和人民政协对协商制度的认识越来越深刻，思想上越来越重视。但部分仍仅将其作为征询意见、接受监督、减少矛盾的机会和手段，未将其纳入党委、政府的决策程序。二是制度有待健全。还存在制度建设不够健全、程序不够完善、制度刚性不足等问题。中央和地方各级党组织关于加强政协工作意见的文件及《政协章程》都是精辟概括和高度浓缩的标准提法，没有明确的实施细则，到基层就难以具体遵循和执行。同时，缺乏完善的责任落实、追究制度，存在一定的制度空白。三是执行难以到位。由于对协商的“重要”、“重大”问题规定的笼统性，协商内容在不同地区政协之间的差异较大，难以确保协商和民主决策的质量。四是参与不够广泛。决策权力主要集中在执政党和政府主要领导手中，多元化的社会利益表达与综合仍然无法由社会结构承担。而即使能参与建议的公民也是各行各业的“精英”人物。更广大公民的民主政治参与更多为一种间接参与或被动接受，也存在容易引起政府公信力下降和干群矛盾等危险。这些问题在基层不同程度的长期存在，将影响协商民主的推进进程，阻碍民主政治的发展，亟需逐步解决。
三、实践和发展基层民主协商的有效途径
（一）强化民主协商意识。开展基层民主协商，是发扬中国特色社会主义民主的重要形式，是构建社会主义和谐社会的重要条件。要通过各种形式，教育干部群众和行政领导牢固树立民主协商观念，主动、自觉实行政治协商、民主决策、民主管理、民主监督，进一步扩大公民有序的政治参与，让协商真正成为实现最广泛民主的重要形式，不断提高民主执政的能力和水平。人民政协在推进民主协商的过程中，要大力弘扬符合时代要求的平等共赢、相互沟通、相互包容、尊重公共利益的公民意识，用民主协商的方式方法解决好利益矛盾，建设具有时代精神的公民文化，实现政治清明的目标。
（二）加强制度建设。要将制度建设摆到更加突出的位置，进一步加快推进人民政协协商民主的科学化、制度化、规范化、程序化。国家应考虑制定民主协商基本法律规定，形成法律制度，确定基层民主协商的基本原则和基本程序；基层组织可以根据国家立法和自身实际，制定出基层民主协商具体办法和程序。对涉及群众切身利益的重大问题，规定民主协商的必经程序，保障利益相关主体都能参与民主协商过程。要主动争取地方党委、政府制定支持人民政协民主协商的相关工作制度，通过制度化的程序及方式进行广泛和深入的民主协商，促使公共决策真正做到公开化、民主化和科学化，为开展基层民主协商、扩大公民有序政治参与提供制度和机制保障。
（三）丰富协商民主方式。基层民主协商面对广大群众，方式的多样性有利于调动更大积极性和更多地参与。在实践中，应注重把握党委、政府主导性与政协自身的主动性的紧密结合，把握柔性与刚性的紧密结合。这就要求我们用各种有效的方式来作为结合的载体。要借鉴外省（市）先进经验，不断丰富民主协商形式。如例会式专题协商，即以“面对面协商”为特征的议政会；评议式即时协商，即约请政协进行明察暗访、接受民主评议；政协针对社会热点和群众关注焦点问题，分别召开民主评议会，寓评议于协商之中；以及创新开展界别协商，突出委员界别的代表性，充分发挥委员参加界别活动的积极性，为有效开展界别协商奠定基础和条件。
（四）规范操作规程。目前在基层的实际运作中，党委、政府做到了通过协商赋予党委意见合法性与民意基础，使协商成为了党委、政府科学决策、民主决策系统工程中的一个链条。在以后的基层保证协商民主过程中，要进一步参加协商的各界别有充分的准备时间、规范的运作程序，要对各界别有具体的要求，避免走过场，从形式和程序上保证协商的基本质量和效果。同时，可以考虑进一步健全组织形式，建立起党际协商机构、政党与人民团体直接的协商机构和社会利益集团之间的协商机构这样三类专业化、专门化的政治协商机构。在不同类型的协商机构中运用不同的协商原则和协商机制，以便让各个阶层的利益都能得到充分的表达和协调。
（五）重视委员产生机制。人民政协由各党派团体和社会各界的代表人士组成，体现了“人才荟萃、智力密集”的优势。但是，过分追求代表性也容易导致占人口多数的农民和农民工等所谓的“草根”阶层，以及一些弱势群体没有代表担任委员或者委员人数偏少。因此，区县政协要重视最广大群体的利益需求，不仅要在界别设置、委员结构等组织架构上体现公平，而且在协商民主中也要重视反映“草根”阶层和弱势群体的呼声与诉求。同时，为了有效发挥协商职能，可以在某些界别中进行协商确定委员与选举确定委员相结合的试点，以及吸收一些权利容易被忽视群体的维权组织，拓宽协商民主渠道。
（六）突出基层政协作用。一是参与重大问题研究。政协组织要以主人翁的态度，以发扬民主、增进团结为主题，重视本地区工作要点、政府工作报告的意见建议。在重大文件、重要决策形成前，提前组织各参加单位和广大政协委员开展调查研究，并就有关重要问题组织专题协商，综合社会各界意见，做到重大问题协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，抓住协商的要旨，从根本上增强人民政协政治协商的效力。二是发挥基础作用。基层政协要充分发挥专委会和界别的效能，使专委会和界别成为联系委员的主枢纽、沟通党政部门的主渠道、落实政协各项工作的主力军，把委员的个体优势组织整合，转化为人民政协协商民主的整体优势。三是重视意见反馈。建立跟踪问效和意见反馈制度，积极推进协商成果的落实。如每年在政协主席会议确定重点提案后，商请主要领导审阅并对办理提案作出重要批示，提升重点提案运作层次；政府常务会议专门就政协提案办理工作进行研究，政协根据提案内容和主席分工，明确主席或副主席领衔督办，并以主席会议、政情交流会的形式督办重点提案，实现“提”与“办”的良性互动。四是延伸基层组织。以区县政协为依托，探索在基层建立“委员之家”，为政协委员开展调研视察、深入基层开展协商民主等活动搭建平台。