哈尔滨市课题组
2014年9月
政治协商是党和国家的一项政治制度及实行民主的工作方法。制度化运行政治协商，既是党的十八大和十八届三中全会的重要部署，也是坚持党的群众路线的重要内容和重要体现，还是加强地方民主政治建设，实现哈尔滨科学发展的内在要求。为此，认真总结以往的实践，把推进政治协商制度建设作为全面加强哈尔滨政治建设的一个着力点加以研究并付诸实践，不仅重要，也十分必要。
政治协商发端于65年前民主建立新中国的历史实践。如今，已演进为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要部分，成为党治国理政的重要工作方法，同时还被确定为人民政协的首要职能。它是我们党在协商民主思想理论指导下，正确处理执政党同参政党的关系以及协调各方关系和利益的重要民主形式。从学术角度阐释，政治协商就是协商主体就共同关心、关注、关切的大事进行的商议、商量、商讨的行为及其过程。将政治协商行为和过程制度化、规范化、程序化，使之成为要求协商主体共同遵守的规章或准则，就是政治协商制度。中国共产党与各民主党派，国家政权机关、政协组织、党派团体等相关各方，就“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”共同商量、取得共识所应遵循的规则和程序，就是完整意义的党和国家的政治协商制度。
切实实行重要决策前和决策实施过程中的政治协商，推进政治协商的制度化、规范化、程序化，中央强调了多年。党的十八大及十八届三中全会又从健全社会主义协商民主制度的全新层面和改革的角度，将其列为政治领域改革和加强民主政治建设的内容，要求“完善中国共产党同各民主党派的政治协商”，“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”。
多年来，哈尔滨市按照中央和省委部署，认真实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，在市委有关文件和领导同志的讲话中，高度重视和强调加强执政党同参政党、加强在人民政协的政治协商，也制定和实行了相关制度。但从实际运行情况看，在处理党委、国家政权机关重要决策前及实施过程中“要进行协商”与政协“要求协商”的关系问题上，以及由此派生的协商内容确定、协商计划制定、协商程序规范、协商结果落实等，还有不够规范、不尽严谨、不能到位等问题，与中央要求尚有距离，切实需要按照党的十八大和十八届三中全会改革决定的最新要求，提高认识，增进共识，完善制度，理顺机制，以利于和推动我市民主政治的建设和发展。
一、制度化地开展政治协商，是党的十一届三中全会以来中央的一贯要求
政治协商属于社会主义民主范畴。对于中国应该怎样发展社会主义民主，我们党经历了一个在实践中不断探索、在认识上不断深化的过程。自党的十一届三中全会特别是十六大以来，党坚持和完善人民代表大会制度，从根本上保证人民在国家生活中的主人翁地位；坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，最大限度地为发展中国特色社会主义凝聚力量；坚持和完善民族区域自治制度，形成各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的大好局面；坚持和完善基层群众自治制度，充分体现和保障人民当家作主；坚持科学执政、民主执政、依法执政，保证党领导人民有效治理国家；坚持依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。其中，在坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、推进政党制度和协商民主制度建设方面，做出一系列决策，办了许多大事，迈出更坚实步伐。主要有：
2004年3月12日，审议通过关于《〈中国人民政治协商会议章程〉修正案的决议》。2004年9月21日，胡锦涛同志在庆祝人民政协成立55周年大会上发表重要讲话。2005年2月18日颁发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。2005年7月全国政协召开十届政协第一次专题协商会，围绕制定国民经济和社会发展第十一个五年规划和2020年远景目标建言献策。2005年10月国务院新闻办公室发表《中国的民主政治建设》白皮书。2006年2月8日颁发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。2006年7月10日胡锦涛同志在第二十次全国统战工作会议讲话中提出，政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系，是政治和社会领域涉及党和国家工作全局的重大关系，也是统一战线需要全面把握和正确处理的重大关系。2006年7月颁发了《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》。2006年12月20日，经中央批准在北京成立中国人民政协理论研究会。2007年11月15日发表《中国的政党制度》白皮书，全面详细介绍了中国政党制度的形成、主要特征、基本内涵。2009年9月21日，胡锦涛同志在庆祝人民政协成立60周年大会上发表重要讲话。2010年9月16日，中共中央、国务院颁布《关于加强和改进新形势下工商联工作的意见》，对加强和改进工商联工作做了全面部署。2012年2月2日，中共中央颁布《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》，这是统一战线历史上第一个加强党外代表人士队伍建设的中央文件。2012年11月胡锦涛同志在党的十八大报告中做出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”论断和“健全社会主义协商民主制度”部署。2013年11月党的十八届三中全会部署全面深化改革，习近平同志发表重要讲话。上述文件、报告、领导讲话及活动，都直接或间接涉及政治协商及其制度。可以预见，随着社会主义协商民主制度的不断健全完善，制度化、规范化、程序化运行政治协商定成必然。社会主义民主政治道路也将越走越宽阔。
二、哈尔滨市政治协商制度建设和运行的基本情况
近二十年来，在党和国家方针政策指导和中共哈尔滨市委领导下，哈尔滨市不断加强了政治协商及相关制度建设。主要有：
1986年10月，《市委批转市委统战部〈关于贯彻中发〔1986〕19号文件的意见〉的通知》明确“进一步建立健全民主协商制度，发挥民主党派的监督作用。”1986年11月，颁发《中共哈尔滨市委关于市政协组织政治协商、民主监督的试行办法》，明确“有关我市的大政方针和四化建设的重大问题……应请市政协进行协商”。1988年6月，颁发《中共哈尔滨市委关于完善我市党领导下的多党合作和协商制度的规定》，明确指出“建立健全多层次、多形式的党同民主党派和无党派人士的协商座谈会议制度”、“建立党同民主党派和无党派人士协商对话制度”和“充分发挥人民政协的政治协商和民主监督作用”。1989年5月，颁发《中共哈尔滨市委关于发挥市政协政治协商、民主监督职能作用的暂行规定》，明确提出政治协商、民主监督的主要内容和主要形式等。1990年5月颁发《中共哈尔滨市委关于贯彻〈中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见〉的实施意见》。1994年颁发《中共哈尔滨市委关于进一步加强统战工作的意见》。1995年6月，颁发《中共哈尔滨市委关于切实加强人民政协工作的决定》，强调“坚持和完善政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化”。1995年6月，市委同意并批转了《政协哈尔滨市委员会关于执行〈政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定〉的实施办法》。2000年11月，颁发《中共哈尔滨市委关于贯彻落实〈中共黑龙江省委关于进一步加强新时期人民政协工作的决定〉的意见》，明确提出进一步推进政协履行职能的规范化、制度化建设，要求政治协商要坚持“三在前、三在先”，民主监督要实行“三通报、三倾听”，参政议政要实行“三提供、三主动”。2000年8月，市委办公厅、市政府办公厅、市政协办公厅联合印发《政协哈尔滨市委员会提案工作条例》和《政协哈尔滨市委员会重点提案办理反馈制度》。2007年5月，颁发《中共哈尔滨市委关于贯彻落实〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉的实施意见》，对政治协商、民主监督、参政议政的内容、形式、程序等做了详细规定。2012年9月，颁发《中共哈尔滨市委关于贯彻落实〈中共黑龙江省委关于进一步加强人民政协工作的若干意见〉的实施意见》，强调进一步加强人民政协履行职能制度化、规范化、程序化建设，要求建立健全人民政协知情明政制度、提案办理制度、协商议政情况反馈制度。
从上述情况看，我市政治协商制度建设逐步加强，制度的落实也取得好的效果。特别是2007年5月颁发《中共哈尔滨市委关于贯彻落实〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉的实施意见》后，我市政治协商步入制度化、规范化和程序化轨道，主要表现是：
1、规范政治协商的主要程序，突出人民政协政治协商的政治地位
市委、市政府从健全决策机制入手，把政治协商纳入市委的全局工作和决策程序进行统一部署。一是坚持党委、政府与政协组织的协调沟通制度。每年都专门听取市政协党组工作汇报，对市政协全会召开及重要协商活动做出安排。市委注重把政治协商纳入重要决策之中，在重大决策实施前及时向政协通报情况，使政协及时掌握市委的工作脉络、紧跟全市中心工作步伐，在全市工作大局中找准定位、发挥作用。政协每年确定的专题常委会协商议题，以及重点调研、重点视察等其他重大协商事项，都提前与市委和政府事先沟通、充分协调，以便与党委和政府工作安排紧密衔接。各区县（市）党委也都积极加强与政协的沟通协调，坚持政协领导参加有关重要会议，重要情况及时向政协通报，党委和政府领导不定期邀请政协委员进行座谈，就群众关心的热点、难点问题以及决策执行过程中遇到的问题听取委员的意见和建议。二是坚持决策前协商制度。如市党代会、市委全会报告提前交市政协领导班子征求意见，把哈尔滨市国民经济和社会发展规划纲要等，在决策之前交给市政协进行协商。市委还就重大或重要问题单独召开会议，与市各民主党派及工商联领导进行协商。三是坚持党政领导与政协委员协商对话制度。每年市政协全会都举行市长与市政协委员协商对话会，市政府领导全部出席，并分别就各自分管工作与委员们进行面对面的交流，协商准备充分，协商影响广泛。四是明确市委、市政府在协商活动过程中的职责。市政协全体会议期间，市委书记、市长分别参加界别委员、港澳委员座谈会，市委、市人大、市政府领导听取大会发言，市委常委、副市长分别参加小组讨论，听取委员意见，回答委员关心的问题，与政协委员坦诚对话交流。市政协举行有协商议题的常委会议，市委、市政府分管领导参加，根据实际情况和需要，通报与协商议题有关的情况，市委、市政府有关职能部门负责同志列席会议并参加分组讨论。五是坚持政协政治协商会议情况报告制度。市委、市政府领导对政协的报告都做出批示。
2、明确政治协商的主要内容，发挥人民政协政治协商的资政参谋作用
《中共哈尔滨市委关于贯彻落实〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉的实施意见》（哈发［2007］11号），对人民政协政治协商的主要内容进行了细化，使之更具体和便于执行。一是再次明确已经纳入协商的内容。二是重申市委规定应当协商的问题但实践中还没有纳入协商的内容。三是细化了各党派参加人民政协工作的共同性事务和政协内部的重要事务的协商内容。这些规定，有利于把人民政协的政治协商纳入党委和政府的决策程序，避免政治协商被“空置”或流于形式；有利于坚持和完善通过人民政协发扬社会主义民主，使各党派团体各族各界人士的意见和主张在日常的政治生活中能够得到充分的表达，使党委和政府的决策更加符合民意、符合实际；有利于进一步扩大公民在人民政协的有序政治参与，吸收各团体、各阶层和各方面人士参与国事，发挥人民政协在增强决策透明度和公众参与度中的资政建言及民主监督作用。
3、积极探索政治协商的有效形式，提高人民政协政治协商的实效
市政协从规范政协例会（全会、常委会等）入手，通过改进协商的形式和方式，提高协商水平。如会前利用座谈会、政情通报、议题研讨和搜集并学习协商资料，帮助参加协商的委员多知情、知实情，并掌握好大政方针和政策；会议期间，运用大会、小组讨论、专题座谈、港澳委员座谈等方式，扩大、畅通建言渠道，活跃协商气氛，提高协商成效。近些年来，市政协经协商提交的报告和建议，市委书记、市长都做出批示。同时，市政协积极探索党际协商与政协协商相结合，重视发挥主席会议这一承上启下的协商载体作用，组织各民主党派市委、市工商联主要领导层面的协商。市政协各专门委员会主任列席主席会议，尽量使这一层次的协商能够广泛集中各个方面的意见。注重根据协商内容确定相对固定的协商形式。如全体会议主要协商有关大政方针、政策和长远发展计划的问题；常委会议（常务委员专题协商会）主要协商关系经济社会生活中具有综合性、全局性、前瞻性的问题；主席会议和政协党组受市委委托举行的座谈会主要协商一些急需市委、市政府及时破解的政治、经济、文化和社会生活的难题，以及各党派参加政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务及有关爱国统一战线的其他重要问题；秘书长会议主要协商各党派机关、各区县政协机关和市委、市政府机关参加政协工作的事务问题；专门委员会会议主要协商经济社会生活中与专业、行业、界别有关的热点问题或突出的问题。
4、初步形成政治协商的选题机制，更好地发挥政治协商“围绕中心、服务大局”的作用
市政协坚持紧紧围绕发展所需、党政所思、群众所盼、职能所及的综合性、全局性、前瞻性问题精选协商议题。一是着眼于服务大局，注重综合性、前瞻性与现实性相结合，选择关系全市改革开放和现代化建设大局、关系社会各项事业发展走向、关系广大人民群众切身利益的大事和要事；二是着眼于发挥政协优势，能够体现政协自身独特的政治属性和民主特点，有利于充分发挥政协包容各界、联系面广、人才聚集的有利条件，广泛地了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求；三是着眼于调动各专委会的积极性，一方面让专委会结合自己全年工作提出协商题目，另一方面又注意结合市政协全年协商工作的部署进行统筹安排，让各专委会都有机会组织完成重要的协商任务；四是着眼于发扬统一战线范围内的民主，建立了专委会和各民主党派出题，主席会议选题、常委会定题的协商选题程序。
在肯定的同时，从政治协商实际运行情况看，我市政治协商与党中央的要求、与政协参加单位和政协委员的期望、与经济社会发展的需要还有不相适应的问题。主要表现在：一是协商的组织和执行不够得力。主要是谁负总责，谁部署、协调和组织实施，党委、政府、政协各自的职责是什么，还缺乏清晰、准确的界定。二是协商内容虽有规定，但还存在“随意性”。哪些事情必须协商，还不十分明确，政治协商“三在前”原则还得不到实施保障。三是协商有时流于形式。尤其是决策前的协商还没有切切实实地开展起来；不少按文件规定应该而政协又希望协商的大事要事，没有经过政协的政治协商就进行了决策并付诸实施，如重要的地方法规草案，重大的基础设施建设，等等。究其原因，从政协自身检查，主要是思想认识问题。有的认为“中央5号文件”规定人民政协的政治协商由各级党委“统一部署和协调，并认真组织实施”，但决定权不在政协，除了全会、常委会、主席会自行安排的协商内容外，只是被动地等市委部署或派任务，没有主动协助市委部署和协调好政治协商工作，在确保政治协商取得实效方面下的功夫也不够。另一方面，是机制不够完善的原因，除了一些党政机关和领导对政治协商的认识未到位外，跟政治协商的内容和程序、纳入决策程序和“三在前”原则的实施、政治协商成果的吸纳和反馈，以及中共同各民主党派的政治协商、在人民政协的政治协商，都缺乏明确、规范的制度执行机制有很大关系。更深层面考虑，政治协商还缺乏法治约束和保障。
三、进一步完善政治协商制度的法律和政策依据
完善政治协商制度主要有三个方面依据。
一是国家宪法依据。从中国共产党依法执政和国家依法保障人民民主层面讲，政治协商及其制度安排首先渊源于国家宪法。现行《中华人民共和国宪法》序言第十自然段明确表述“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。这是产生政治协商行为和加强政治协商制度建设的法理依据。
二是党的方针政策依据。近十年来，党和国家就加强政治协商制度建设做出一系列论述及部署。主要是：2004年9月21日，胡锦涛同志在庆祝人民政协成立55周年大会上发表的重要讲话；2005年2月18日颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》；2005年10月国务院新闻办公室发表的《中国的民主政治建设》白皮书；2006年2月8日颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》；2006年7月颁发的《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》；2007年11月15日发表的《中国的政党制度》白皮书； 2009年9月21日，胡锦涛同志在庆祝人民政协成立60周年大会上发表的重要讲话； 2012年11月胡锦涛同志在党的十八大报告中做出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”论断，就“健全社会主义协商民主制度”做出新部署。2013年11月，党的十八届三中全会通过的改革决定从全面深化改革层面再次做了强调。
三是《中国人民政治协商会议章程》依据。政协章程工作总则规定“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”
四、进一步完善政治协商制度的思路
党的十八大从方向和原则上将政治协商制度建设纳入健全社会主义协商民主制度范畴，十八届三中全会又将其作为全面深化改革的内容，对全党提出要求。各级党委首先要提高认识，把握加强政治协商制度建设的着眼点和着力点，加强组织领导，认真研究部署，细化操作办法，把十八大和十八届三中全会部署贯彻落实好。
从实践看，在政治协商会议上，共产党和各民主党派、人民团体、无党派人士及社会各界的代表人士，就国家和地方重大问题进行协商讨论，协商成果成为党和国家权力机关进行决策的重要依据。我国每年从国家到地方都举行人大会议与政协会议，人大代表、政协委员都充分发表意见，为决策提供了直接的参考，推进了选举（表决）和协商两种民主形式的结合，使党和国家的重大决策建立在民主的基础上，从程序上实现了我国根本政治制度与基本政治制度的有机统一和有序衔接，不但扩大了社会各界的政治参与，拓展了民主的社会基础，而且增强了决策的科学性，提高了决策水平。所以，应该肯定推进政治协商制度建设是中国经济社会发展和利益配置模式调整的现实要求，对发展社会主义民主政治、完善我国社会主义政治制度体系、构建社会主义和谐社会有重大价值和功效。
发展社会主义民主政治，制度建设带有根本性和全局性，要通过健全的制度来保证人民当家作主。十八大报告特别强调要健全包括协商民主制度在内的各项民主制度，并将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度一起，列为我国发展社会主义民主政治必须坚持和完善的制度架构体系。实践中，政治协商制度相对于其他几大制度而言，还有许多内容与环节需要进一步完善。要在现有政治协商制度框架及相关规则的基础上，围绕政治协商制度所涉及的目的、意义、要求、主体、内容、程序、形式、方法和组织领导等要素，进一步规范各方所应遵循的规则和程序，以求政治协商有序、有用、有效。因此，完善政治协商制度的总体思路是着力把握并切实做好以下几个方面的工作。
第一，正确把握协商主体并切实发挥主体作用。协商主体的确定（即谁参与协商、谁与谁协商），是推进政治协商制度建设的基本环节。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”，并且要“认真搞好人民政协的政治协商”。十八届三中全会做出的改革决定重申“完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见”；“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见”。可见，协商的主体应该是人民内部各方面，党委、人大、政府、政协、各民主党派、各人民团体均应成为协商的主体。而且，主体之间应该具有“对等性”。只有明确协商主体，才能进一步解决协商过程中相关方责任问题，为进一步完善政治协商制度提供必要的条件。
在明确协商主体问题上，应注意进一步完善政协界别设置以保证政治协商效果。从实践中看，界别作为政协基本组成单位的性质、地位、作用有待进一步明确，政协委员的界别属性有待进一步增强。应着眼于增强界别的代表性和凝聚力，使其有效地代表并表达本界别社会公众的利益诉求，在协商中形成应有的界别整体作用以及“界别代表”的协商能力和影响力。
第二，全面把握并清晰界定协商内容。协商内容的明确是推进政治协商制度建设的重要环节。协商什么，什么能协商，什么必须协商，必须明确。从我们党与各民主党派协商建国的历史来看，应该说凡是涉及公共权力配置社会利益的重大问题都应该是政治协商的内容。有研究者在总结人民政协60年的光辉历程和重要启示时曾感慨地说道:中共与各民主党派协商建国，在世界发展史上都是少有的，建国都可以协商，那还有什么事不能协商呢？根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，需要进一步明确:一是已经纳入协商的内容，如国民经济和社会发展五年规划、政府的年度工作报告、法院和检察院的年度工作报告等，必须严格作为协商内容规定下来。二是党委规定应当协商的问题但实践中还没有纳入协商的内容，如建设总体规划、社会发展战略、行政区划的变动，事关经济、政治、文化和社会生活的重大改革和重要问题，重要法规、重要行政规章的制定和重要人事安排，应该切实确定。三是各党派参加人民政协工作的共同性事务和政协内部的重要事项，如政协组成单位和界别设置、政协常务委员会工作报告及提案工作报告、政协常务委员会和主席会议建议案等，还需进一步细化。到底哪些可以列入协商内容，都应该有明确的说法，不宜简单以“重大问题”、“重要事项”等笼统概括。还有政治协商的内容不应该回避或淡化“政治性”。实践中给人的感觉是政治协商在非政治性问题上热热闹闹，而在政治性问题上往往力度不够，这种状况若不加以注意和改进，势必影响政治协商的定位和功效。
第三，严格规范协商程序并切实执行程序规定。协商议题的酝酿确定，协商计划的制订，协商准备工作，召开协商会议，汇总协商成果以及协商成果的办理与反馈，涉及谁领导协商和以什么方法组织协商的问题，需要总结成熟的实践，通过制度加以细化和完善。
第四，重视并逐步加强政治协商的法律保障。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，虽然从宪法序言、国旗法和公务员法等相关条文中能读出其法律地位等内涵，但更多的是存在于中国共产党全国代表大会或中央全会的报告以及有关决定和意见中。现在人民政协作为协商民主重要组织和工作渠道，其政治协商等职能并不是由国家法律确定或授权的。应按照坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的原则，使人民政协真正成为中国民主政治体制的法定组成部分，由执政党授权进一步过渡到国家授权，使其在国家法制轨道上依法履行政治协商、民主监督、参政议政职能。
五、制定和施行哈尔滨市政治协商规程的建议
为落实中央全面深化改革决定有关完善政治协商制度的要求，在哈尔滨市制度化、规范化和程序化运行政治协商，建议市委组织研究制定并适时施行相关规则和流程。应当明确以下内容。
1、坚持并落实政治协商的原则
一是坚持党领导的原则。党际和在人民政协的政治协商，由党委统一部署和协调，并认真组织实施，是政治协商坚持正确政治方向的根本保证。要按照党总揽全局、协调各方的原则，领导和支持人民政协的政治协商工作，善于自觉运用政治协商这一重要的民主形式为实现民主执政、科学执政服务，积极创造重视、支持政治协商的政治环境和工作机制。
二是坚持民主协商、求同存异的原则。协商要民主坦诚，畅所欲言；提倡建言献策，支持批评进谏，允许各种意见充分表达和反映。不以通报情况代替政治协商，不以个别征求意见代替应当以组织形式进行的政治协商，不以中共直接与各民主党派的政治协商代替在人民政协的政治协商。
三是坚持协商纳入决策程序的原则。一要坚持决策前的协商。党委、政府在对地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题决策前，要充分听取各民主党派和各族各界人士的意见，集思广益，做到“未经协商不决策”。二要坚持决策执行过程中的协商。根据实践的发展对决策进行及时调整、修正和完善，及时解决决策执行过程中出现的新问题。三要坚持推进政治协商由“软约束”向“硬规定”转变。继续推进落实中央有关文件规定，把重大事项提交政协协商的要求列入党委和政府的工作规则；把重大问题提交政协进行协商的要求，列为公共政策制定过程的一个必要环节。适时建立党委、政府重大事项决策协商信息的披露制度，将协商过程、协商结果向有关方面公布。
四是坚持协商“三在前”的原则。党委、政府在决定事关全局的大政方针、经济社会发展中的重大决策、社会政治生活方面的重大事项及关系群众切身利益的问题时，要切实实行政治协商的“三在前”要求，即协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，真正做到先协商后决策、先协商后通过、先协商后实施，进一步推进决策的科学化、民主化。
2、进一步明确政治协商的内容
一是地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题。如市国民经济和社会发展的五年规划、市政府年度工作报告、市财政预算与决算、市法院和市检察院年度工作报告、城市建设总体规划、社会发展战略、行政区划的变动，事关经济、政治、文化和社会生活的重大改革和重要问题，重要法规、重要行政规章的制定以及市一级的重要人事安排。
二是各党派参加人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务。如政协组成单位和界别设置、政协常务委员会和委员会组成人选、政协工作机构设置、政协常务委员会工作报告、政协常务委员会提案工作报告、政协常务委员会和主席会议建议案，以及有关爱国统一战线的其它重要问题。
3、进一步丰富政治协商的形式
一是会议协商。主要是：市委召开的政治协商会，市政协全体会议，市政协常务委员会会议，市政协主席会议，市政协常务委员专题协商会，市政协党组受市委委托召开的座谈会，市政协秘书长会议，市政协各专门委员会会议，市政协各专门委员会与党政有关部门的对口协商会，根据需要召开的市政协参加单位和各界代表人士参加的界别协商会议，提案办理过程中的协商会议（市委召开的政治协商会宜每半年举行一次。市政协全体会议一般每年举行一次，常务委员会会议一般每季度举行一次，必要时亦可临时召集，市政协主席会议一般每两个月举行一次。其他会议协商形式可根据需要不定期举行）。
二是书面协商。市委、市人大和市政府及其部门将重要文件（草案）以书面形式征求市政协及其部门和政协委员的意见，或市政协及其部门和政协委员将意见建议以书面形式反映给市委、市人大和市政府及其有关部门。
4、进一步规范政治协商的程序
一要健全选题和计划机制。市委每年年底召开常委会或专门会议，根据全市急待解决的热点难点问题或突出问题和政协党组提出的建议，研究、确定下一年的市委直接组织的政治协商的议题，审定政协开展的政治协商议题，作出部署、提出要求、组织实施；平时根据情况的变化和工作的需要，及时调整协商议题。市政协每年年底召开党组会议和主席会议，在深入调查研究、广泛听取各方意见的基础上，根据全市中心工作的要求和各民主党派、有关团体、各界别、政协委员、区县（市）政协及党政部门的意见和建议，研究、提出建议市委下一年直接组织的政治协商议题和市政协开展的政治协商议题，报市委研究审定；平时根据情况的变化和工作要求，及时提出调整协商议题的建议，报市委确定或审定。选择政治协商议题主要考虑：市委、市政府与领导成员和党政职能部门给政协出的题，各党派团体、各级政协和常委、委员意见相对集中的题，对全局能够产生重大影响的题。还要注意不选与市委、市政府及其职能部门职能雷同重复的题，不选党派团体、各级政协和常委、委员知情不多、难以引起普遍关心的题，不选涉及面太大、用时太长且政协又不具备条件承担的题。
二要健全组织实施机制。市委直接组织的政治协商，即市委召开的政治协商会议，由市委统战部、办公厅负责组织落实，市政协协助。市政协开展的政治协商，市政协召开不同形式的专题协商会，由市政协办公厅及相关专委会负责组织落实。要认真做好制定协商方案、组织专题调研、开展民主协商、专题议政协商、文件材料准备等工作。坚持党政领导参加政治协商活动和通报相关情况制度。政协召开全体会议，党委、政府全体领导要参加会议，同政协委员一起共商国是。政协召开常务委员会议、主席会议以及其他形式的协商会议，党委、政府有关领导或部门负责人应根据需要参加会议，通报相关情况并听取意见、建议。政府每半年应向政协常委会议或其他形式的会议通报一次经济社会发展情况，对重点工作和重大突发性事件以及关系人民群众生产生活的突出问题应及时通报。
三要健全成果应用机制。要建立健全协商纪要和报送、阅批成果规程。每次协商活动结束，由政协办公厅起草《政协政治协商会议纪要》，综合概括协商达成的共识和协商过程中争议较大的问题及不同的意见，报送同级党政机关和参与协商的有关单位及领导；由政协有关部门在15个工作日内，根据协商内容和协商范围，拟出政协建议案（视内容可分别作出政协委员会建议案、政协常务委员会建议案、政协主席会议建议案、政协专门委员会建议案），经政协主席会议审议通过后，报送党委、政府研究。要建立健全领导阅批督办程序。党政领导签批的政协建议案、协商会议纪要等，党委、政府办公厅要纳入督查工作范围，承办单位应将办理情况在一个月内作出书面答复；涉及经济社会发展重大问题、重大决策的一般应在三个月内正式答复。
四要健全反馈落实处理机制。对政协在政治协商活动中报送的意见、建议，党委和政府要认真研究处理，并及时向政协反馈采纳落实情况。政协全体会议、常委会议、主席会议及专门委员会提出的建议案和重要提案，党政主要领导应亲自阅批，落实办理部门，特别重要的应提交市委常委会议、政府常务会议讨论。建议案的办理落实情况应由党委或政府领导向政协常委会议或主席会议通报；以其他形式报送的意见、建议，应由市党政领导或有关部门负责人通过适当形式向政协反馈。对于意见、建议因客观原因不能采纳的，要说明情况。政协相关部门要加强对意见、建议办理情况的跟踪了解，促进协商取得实效。
5、进一步加强政治协商的管理和考核
一要加强管理。要健全部署、协调和组织实施的系统管理规范。明确市委、市政府、市政协和政协各参加单位在政治协商每个程序、每个环节中各自不同的部署、协调和组织实施的权责，同时，按照市政协党组、市委统战部在政治协商中所承担的“承上启下”的角色，以市委的名义赋予两者相应的部署、协调政治协商的权责，形成部署、协调和组织实施的合力，进而形成系统化的程序管理。要健全要求政协参加单位和政协委员严格依照政协章程履行职能、经常参加政治协商活动的管理程序。同时，明确公众参与政治协商活动的准入条件，发动、组织社会公众有序提出协商意见和建议。通过建立参与责任制，明确在政治协商活动安排和实施、协商成果报送、意见建议处理和反馈过程中的参与权责，实现对不同协商议题、不同参与者的系统管理。要建立健全党政部门参加协商活动的考勤制度。以党委名义通报有关方面出席人民政协政治协商会议的情况，实施有效督查。
二要加强检查考核。要把领导和支持人民政协的政治协商作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容，纳入干部年度工作考核目标。党政领导签批件的办理情况应作为考评工作的一项重要依据。全市各级党委、人大和政府每年要对贯彻执行“三在前”、“三在先”原则和支持人民政协政治协商的情况进行一次检查考核，考核的结果报告市委。
负责领导： 姜 明（市政协主席）
课题组长： 葛喜东（市政协副主席）
课题副组长：曾立群（市政协研究室主任）
课题组成员：范 岩（市政协研究室副主任）
梁梦阳（市政协理论研究会副秘书长）
李志敏（市委统战部党派处处长）
张 军（市政协研究室综合处处长）