张宏艳
黑龙江省社会主义学院
摘要：协商民主是我国民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。充分发挥人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道作用，首先要了解协商民主提出的时代背景，明确发展方向；二要准确把握协商民主的理论内涵，理清创新思路；三要把握发展机遇，打造工作亮点，推动实现广泛有效的人民民主。
社会主义协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。继党的十八大首次提出健全社会主义协商民主制度之后，十八届三中全会《决定》对社会主义协商民主进一步进行了科学定位，并对协商民主广泛多层制度化发展作了进一步阐述。《决定》首次明确了协商民主是一个“体系”，再次强调充分发挥人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道作用。习近平总书记在纪念中国人民政治协商会议成立65周年的讲话中明确指出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程。”
一、了解时代背景，明确发展方向
为什么在党的十八大这个时间节点提出健全社会主义协商民主制度？只有清楚这一点，才能准确把握人民政协发展社会主义协商民主的方向。第一，选举民主在中国此前10年的发展状况。2012年以前，我国的民主政治改革是以选举民主为主，中共十六大提出要以党内民主推动和示范人民民主，十七大修改为以党内民主推动人民民主。党内民主在选举民主的改革上做了两件实质性大事。一个就是乡镇党委书记的公推直选。根据中组部公布的数据，从2006年开始试点到2008年，3年在全国的普及率达到了85℅。第二件就是2008年贵阳在4个区、市、县搞了一把手的公推差选。有相关研究人士认为，公推差选在经济相对落后一点的贵阳进行试点，终究没能推广开来，因为选举民主还有一个词叫淘汰性民主或竞争性民主，在我们这样一个多民族的大国，其政治风险远远超过协商民主，这是不得不注意到的现实问题。第二，社会矛盾明显增多的社会背景。这是在党的代表大会报告中第一次出现这样的判断。如果说我们从2002年开始，已经搞了10年的和谐社会了，为什么社会矛盾不是减少，不是增多，而是明显增多，为什么？需要我们对既有的体制、制度进行反思，问题出在哪里？社会矛盾明显增多的主体在哪里？很显然，不在党外代表人士，而是在基层民众与政府的矛盾。这是执政党必须解决的重大现实问题，面对社会矛盾的明显增多，如何把诉求的渠道尽可能扩大，将矛盾在体制内解决,使占中国85℅的基层民众的利益诉求得以有效表达，这是党的十八提出的社会主义协商民主的新意。政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，在利益表达方面具有较多优势。
二、把握理论内涵，理清创新思路
十八大到十八届三中全会，执政党关于协商民主的核心思想是什么？它的新意何在？核心思想在《决定》中有明确表述，就是在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛的协商。这是执政党要解决的实质问题。也就是解决党委、政府与民协商的问题，扩大公民有序的政治参与。而这个民的重点在基层。新意就是在政治协商之外又多了一个社会协商，即与民协商。很显然，这是一个体系，所以三中全会提出了要构建协商民主的体系。这个体系如何建构呢？它大致应该呈现一个什么状况呢？我认为协商民主体系可以分三个层次：第一个层次是基本制度，包括政治协商和社会协商。政治协商主要是与党外代表人士的协商，具有精英协商的特点。社会协商主要是与基层民众的协商，具有公民协商的特点；第二个层次就是基本形式和基本渠道，也就是三中全会讲的五个渠道，立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商；第三个层次就是具体制度，不论政治协商还是社会协商，必须有这个制度运行的具体制度和程序。理清了这个思路，就掌握了政协工作的突破口。
三、坚持改革创新，打造工作亮点
人民政协具有鲜明的中国特色，其65年的丰富实践，创造了辉煌的历史，也必将在全面深化改革的征程中，在共同的政治基础上，最大限度地调动一切积极因素，团结一切可以团结的人，汇聚起共襄伟业的强大力量，创造更加辉煌的未来。人民政协作为发展社会主义协商民主的重要渠道，作为政治协商两大基本形式之一，按照习近平总书记在中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话要求，“人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，坚持改革创新精神，推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新，丰富民主形式，畅通民主渠道，有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是，推动实现广泛有效的人民民主。”人民政协的工作将有更加广阔的发展空间。
（一）制度设计
社会主义协商民主制度的建设是一个系统工程，需要党委、人大、政府、政协协同作战，共同推进社会主义民主政治建设。从大的制度设计上进行顶层设计，构建中共领导的三位一体的协商、决策、执行体制：政协在决策前协商，人大在协商后决策，政府在决策后执行。政协的各个界别集中了大量的本届别的精英，人大要通过的议案如果与政协的相关界别有联系，要经过政协相关界别的充分协商，只有经过政协协商后的才能进入下一个人大环节，真正落实决策前协商，充分发挥各界别人才荟萃、智力密集的优势。
（二）制定人民政协政治协商实施细则
要将政治协商进入决策程序落到实处，必须制定实施细则，对协商内容、协商主体作出明确规定。
1、人民政协政治协商内容的明确。
政治协商在中国的政治生活中发挥了积极的作用，但我们必须承认，政治协商还存在着对于协商内容的规定过于原则，含糊的规定。比如，1995年的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、2004年的《中国人民政治协商会议章程》修正案和2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等都对人民政协政治协商的内容都作过明确规定，指出“大政方针、重要问题、重要事务”等都要进行政治协商。但问题的关键是哪些方针是“大政方针”、什么问题是“重要问题”、什么样的事务是“重要事务”，各地理解不同，各行其是。在人民政协成立六十周年之际，许多地方党委制定、出台了《政治协商规程》等文件，对政治协商的一些基本问题，比如“为什么要政治协商、协商什么、协商以后怎么办”等都作了回答，应当说不仅为实现人民政协的制度化、规范化、程序化建设迈出了一大步。但《规程》本身还不尽完善。比如，文件中还存在“一般”、“至少”这种不规范的文字等等。另外，在协商内容方面，长期困扰人民政协政治协商的主要是“立法协商”与“人事协商”，特别是“重要地方性法规”的协商是否应当成为政治协商内容各地看法不一。广东省委《政治协商规程》将其列入政治协商内容，但很多地方党委并没有将此项列入。我们说，重要的法律、规章肯定属于各地的“重要问题“，在人大通过之前先拿到人民政协征求各界人士意见、进行充分协商是符合中央要求、符合现行制度安排、符合历史范例的。一符合中央要求。1995年中共中央批转全国政协第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》明确指出政治协商的内容包括国家的重要法律草案；二符合我国现行制度安排。2006年的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。重要的法律法规属于重要问题，在作出决定之前拿到政协协商完全合理合法；三符合历史范例。我国第一部《宪法》就是先提交全国政协协商的，还有《婚姻法》、《兵役法》、《反分裂国家法》等等都是先提交政协大会听取意见和协商的。至于“人事协商“问题，各地规定也不完全统一。要按照协商要素，明确政党协商的内容。进行实际调研，根据各地经济发展情况，明确多少钱以上的项目投资和基础设施建设项目的决策需要协商，什么级别以上的人事安排需要协商，什么级别的文件和情况需要通报并听取意见等等。所以协商内容这个基本问题要明确，否则其他都无从谈起。
2、人民政协政治协商主体的明确。一是明确党委、人大、政府、民主党派、人民团体、各界政协委员等都是协商主体。政协章程规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”由此看出，党委、人大、政府、民主党派、人民团体、各界政协委员等都是协商主体。但各地对此理解不同，先后出台的《政治协商规程》的相关规定，各地都有不同，有些省市认为人大是权力机关，不能作为协商主体，这是对政协章程理解不透，对我国现行体制、现行制度理解不透。人大是权力机关，政协是专门协商机构，人大在决策之前，充分听取各方面的意见和建议，以保证决策的科学化、民主化，正是体现了中国的选举民主与协商民主相辅相成的社会主义两大民主形式的优越性和互补性。
二是政协界别适时调整。界别是人民政协开展活动的基本单位，也是人民政协区别于其他组织的显著特征。政协自1993年界别调整为34个，再也没有变过。作为大团结、大联合的民主渠道，政协应该反映各个阶层的利益诉求，20多年来社会阶层和统一战线内部结构已经发生了很大的变化，界别理应随之调整，为发挥社会利益表达作用提供坚实基础。设置重复的界别进行合并，一些重要社会阶层在政协中没有相应界别的，要适时设立，如农民界别、律师界别等。
三是增强政协委员的代表性。政协委员是政协工作的主体。根据政协章程，政协委员产生首先要由各党派、各人民团体、无党派人士、各个界别等协商提出推荐名单。目前，由于一些基层单位和行业部门推荐委员的民主程序还不够完善，使有的委员缺乏代表性，缺乏民意基础。十八大以及十八界三中全会的新意在于解决与民协商的问题，与基层群众的协商是重中之重。所以一定要力避政协委员只代表自己。民主是人民政协的两大主题之一，人民政协要发挥发扬民主的作用，就应在政协委员的产生过程中更加体现民主精神。政协委员的产生，传统上是一个协商的过程，如果在此过程中加入选举的成分。引入选举机制，真正把代表性强、议政水平高、群众认可、德才兼备的优秀人士吸收到委员队伍中来。增强政协委员责任意识，而不是把他作为政治待遇。政协委员产生程序引入选举机制，增强委员利益表达的动力，促使政协委员更经常、更深入地到自己所代表的界别中去，全面反映群众的利益需求，避免一些群众在无计可施时选择非常规的解决办法。
四是尽力疏通和拓宽基层民众的利益诉求渠道。一方面是政协委员主动联系所代表界别群众。支持或鼓励政协委员在履职过程中进行一些有益的探索，拓宽与民众的联系渠道。例如，政协委员在繁忙的工作之余，可以尝试运用现代通讯工具加强与民众的联系，尝试网络议政、远程协商等形式，也可以聘用助手，帮助整理民意、收集资料、斟酌提案等等。另一方面非政协委员的民众除了被“联系”被“反映“外，是否可以建立两种机制，可以主动联系本届别委员，将意见和诉求通过政协渠道反映到体制内。一种是大众提议机制，针对公益性意见，我们称之为“提议”，与政协委员的”提案“区别，反映到政协制度渠道，进行政治参与，旨在影响政府决策。二是大众诉说机制，主要是维护自身利益。现在基层群众的利益受到侵害时，大多找政府，从而给政府相关部门造成很大的压力。政协能否以大众诉说机制来分担这类压力?通过本届别的政协委员将“提议”、“诉说”转入政协，通过政协委员反映情况，拓宽民众的利益诉求渠道，保证问题在体制内得到解决。
五是搭建平台。建议成立由政协相关界别专家组成专家组。由政协委员任组长，成员可以是政协委员，也可以不是政协委员，但一定是本领域的专家。针对黑龙江省的大气污染、水源污染等经济社会发展中的重大问题进行长期跟踪、调查。长期研究肯定好于临时研究，集体研究肯定好于单兵作战。将相关研究成果及时与党委、政府沟通，树立专家组的权威性，提出可行性建议、提案。广聚民智，充分发挥政协的建言资政作用。